Perché non può funzionare il frazionamento in 24esimi della tariffa mercatale

È di recente pubblicazione una sentenza del TAR Liguria, che desta preoccupazione tra gli Enti Locali chiamati a gestire il Canone Mercatale introdotto dal comma 837 della Legge 160/2019.

Prima di analizzare e commentare la sentenza, ripercorriamo il tema della definizione della tariffa prevista per le occupazioni realizzate nell’ambito dei mercati.

Già nel 2023 avevamo affrontato la questione che vedeva contrapposte le posizioni delle associazioni di categoria degli operatori del commercio ambulante e i Comuni, ai quali veniva chiesto di rivedere il proprio impianto tariffario perché apparentemente incompatibile con il dettato normativo.

Questa entrata, lo ricordiamo, è caratterizzata, a differenza del Canone Unico, da un vincolo tariffario imposto dal Legislatore. È significativa, infatti, la differenza tra i diversi commi dedicati alla definizione della tariffa base. Mentre per il canone unico i commi 826 e 827 stabiliscono le tariffe annuali e giornaliere specificando che i singoli enti locali potranno comunque modificarle per garantire l'invarianza di gettito e permettere di mantenere inalterati gli equilibri finanziari del proprio bilancio, per il canone mercatale, i commi 841 e 842, definiscono invece le tariffe base senza prevedere la possibilità di modifica da parte degli enti beneficiari, se non in misura massima del 25 per cento.

Di fatto, con questa disposizione, si vogliono creare delle tariffe di mercato omogenee per classe di Comune, togliendo così alle singole amministrazioni la possibilità di applicare il prelievo nella misura più adeguata al proprio territorio.

In aggiunta alla rigidità della tariffa base troviamo altre regole vincolanti, dettate dal comma 843, con le quali si prevedono criteri tariffari che vanno a inibire ogni velleità di autonomia regolamentare da parte dei Comuni.

Tra queste emerge, come problema interpretativo, quello del frazionamento della tariffa giornaliera con calcolo a ore, per il quale il legislatore ha voluto introdurre un criterio di gradualità per occupazioni di durata fino a 9 ore giornaliere.

Questo di fatto il nodo principale che vede oggi contrapposte le posizioni di molte Amministrazioni Comunali, che hanno scelto di frazionare in noni la tariffa giornaliera, e di diverse associazioni di categoria che invece vorrebbero un frazionamento della tariffa in ventiquattresimi. Una divisione di vedute che chiaramente può incidere molto sul calcolo finale del canone dovuto dagli ambulanti.

Cosa prevede la norma a questo proposito? Il comma 843 stabilisce: “I comuni e le città metropolitane applicano le tariffe di cui al comma 842 frazionate per ore, fino a un massimo di 9, in relazione all’orario effettivo, in ragione della superficie occupata e possono prevedere riduzioni, fino all’azzeramento del canone di cui al comma 837, esenzioni e aumenti nella misura massima del 25 per cento delle medesime tariffe.”.

La disposizione sostanzialmente fissa una progressione di tariffa per le ore di durata del mercato fino ad un massimo appunto di 9, dopodiché si applicherà sempre la tariffa giornaliera.

In questo senso, rispettando la previsione della norma, solo una suddivisione in noni della tariffa giornaliera garantirebbe il rispetto dei principi di gradualità e di proporzionalità del prelievo.

Valutato che di regola un mercato dura da un minimo di 4-6 ore fino ad un massimo di 8-10 ore al giorno, il meccanismo di suddivisione in noni della tariffa consente di applicare, ad esempio, ad un mercato che si svolge solo alla mattina (ipotizziamo dalle 8.00 alle 13.00) una tariffa pari a 5/9 della tariffa base deliberata dal Comune, mentre, per un mercato che si svolge per l’intera giornata (ipotizziamo dalle 8.00 alle 18.00) la tariffa intera pari a 9/9 dell’importo base deliberato dal Comune. Gradualità e proporzionalità del prelievo di canone assolutamente rispettate.

Viceversa, un meccanismo calcolato il 24esimi, comporterebbe la liquidazione di tariffe irrisorie per i mercati di breve durata, con una conseguente sproporzione con i mercati che si svolgono per l’intera giornata. Riprendendo infatti gli esempi pocanzi utilizzati, con il sistema in 24esimi, vedremmo applicata la tariffa di 5/24 al mercato che si svolge solo al mattino (dalle 8.00 alle 13.00), mentre verrebbe utilizzata la tariffa intera di 24/24 per l’altro mercato che si svolge per 10 ore (dalle 8.00 alle 18.00).

È evidente come, utilizzando il criterio di suddivisone oraria in 24esimi, non vi sia né proporzionalità né gradualità tra le due occupazioni.

Tuttavia, il MEF, con la risoluzione 6/DF del 28/07/2021, e ora il TAR Liguria, con la sentenza dello scorso luglio, pensano che sia corretto interpretare la norma andando a suddividere la tariffa giornaliera in 24 esimi, per poi dover adattare il calcolo del canone alla disposizione del comma 843 che impone una soglia massima della durata di 9 ore.

La domanda a questo punto sorge spontanea: se fosse corretta questa interpretazione, che senso avrebbe fermarsi ad un massimo di 9 ore? Per quale motivo un mercato che dura 9 ore dovrebbe pagare solo 9/24 della tariffa giornaliera e un mercato che invece ne dura 10, solo un’ora in più, dovrebbe pagare la tariffa giornaliera piena (24/24)? Non sarebbe un criterio logico e, come detto, sarebbe anzi contrario ai principi di gradualità e proporzionalità a cui si deve ispirare l’ente territoriale nel definire il proprio impianto tariffario.

Delle due l’una, o chi considera corretta la suddivisione in 24esimi ritiene che comunque la tariffa massima che i Comuni possono chiedere agli ambulanti sia al massimo di 9/24 di quella fissata dal Legislatore (che in questo caso meglio allora avrebbe fatto a fissare direttamente una tariffa oraria e non giornaliera), oppure, così come sostenuto dal MEF nella sua risoluzione n. 6DF del 2021,  il frazionamento dopo aver superato la soglia delle 9 ore (con pagamenti in 9/24) non sia più applicabile e dalla decima ora di occupazione si paghi la tariffa intera giornaliera. In entrambi i casi il sistema di calcolo non funziona ed è evidente come sia contrario ai principi che invece devono guidare la formazione degli impianti tariffari dei Comuni.

I sostenitori del frazionamento della tariffa giornaliera in 24esimi, infatti, dovrebbero a questo punto spiegarci come applicare il canone per un mercato che dura 10 ore (o più). Sempre per 9/24? Ma in questo caso la tariffa giornaliera fissata al comma 842 non avrebbe senso di esistere perché non verrebbe mai applicata; oppure considerando l’occupazione soggetta a tariffa piena 24/24 in quanto supera la soglia massima di frazionamento di 9 ore? Creando tuttavia un ingiustificato scalino tariffario che porterebbe il calcolo a passare da 9/24 a 24/24 della tariffa giornaliera per chi occupa 9 ore e chi invece ne occupa una in più. Questa la domanda che dovremmo porre a chi sostiene il frazionamento in 24esimi di cui, lo ribadiamo, nella norma non vi è traccia.

Fatte queste osservazioni, vediamo ora alcuni passaggi interessanti della sentenza n. 615/2024 del TAR Liguria pubblicata lo scorso 10/09/2024.

Innanzi tutto colpisce una frase dei Giudici nella quale si esprimono sull’impostazione della nuova entrata. Si legge nel dispositivo: “Si tratta – come detto – di una chiara norma di favore (sulla genesi della quale ha, molto probabilmente, influito anche la pandemia allora in atto), che, pur alleviando di molto il prelievo sulle occupazioni di suolo pubblico in occasione dei mercati, non pare vulnerare il principio del rispetto dell'equilibrio di bilancio di cui all’art.119 Cost., in quanto i Comuni conservano comunque la possibilità di agire sulle tariffe del canone unico patrimoniale concernenti tutte le altre occupazioni di suolo pubblico (comma 817), al fine di garantire l'invarianza del gettito derivante dalla TOSAP o dal COSAP (ove un tempo confluiva anche il gettito dei corrispettivi per l’occupazione di spazi nei mercati): cioè, in sostanza, di spostare il carico erariale di cui sono stati sgravati gli ambulanti su tutte le altre categorie di occupanti il suolo pubblico.”

Hanno ragione. La scelta del legislatore di agevolare questa categoria di attività del commercio è per certi versi incredibile. Un’attenzione che non ha trovato eguali in nessun altro contesto economico. Un’agevolazione di Stato che di fatto fa ricadere sugli altri utenti del prelievo dedicato alle occupazioni di suolo pubblico, il vantaggio riconosciuto solo agli ambulanti. Significativo come i Giudici capiscano perfettamente le problematiche dei Comuni, che costrette a non poter replicare le proprie tariffe già in vigore con i precedenti prelievi, si trovano costretti a recuperare le risorse di gettito perse (sia di CUP che di TARI) dagli altri contribuenti.

Sul merito della questione tariffaria, nella sentenza si legge: “La disciplina tariffaria specificamente dettata dal legislatore (cfr. art. 23 Cost.) per il canone mercatale stabilisce una tariffa di base giornaliera (comma 842 – 0,70 per il Comune di Bordighera), da frazionarsi per ore (0,7 : 24 = 0,0291), fino a un massimo di 9 (8 nel Comune di Bordighera: 0,0291 × 8 = 0,233), in relazione all'orario effettivo ed in ragione della superficie occupata, e contempla “aumenti nella misura massima del 25 per cento” (comma 843). Ne segue che la tariffa massima praticabile per mq di occupazione dal Comune di Bordighera per le 8 ore di svolgimento del mercato del giovedì consiste in € 0,292 per mq occupato (0,7 : 24 × 8 = 0,233 + 25% – cfr. colonna 4 della tabella allegata alla delibera n. 221/2023 – doc. 1 delle produzioni di parte ricorrente, p. 8 di 8), e che la fissazione di una tariffa di € 0,657 è illegittima, in quanto ottenuta applicando un ulteriore coefficiente moltiplicatore di 2,250, non previsto dalla legge.”

Chiaro come i giudici abbiano sposato la linea già indicata nella risoluzione del MEF con il frazionamento orario in 24esimi. Misura tuttavia non indicata dal Legislatore, che prevede, come abbiamo visto nella prima parte dell’approfondimento, solo un frazionamento per ore, fino a un massimo di 9.

Al contrario di quanto scritto dai Giudici del TAR Liguria, si ritiene che il Comune, non abbia violato alcuna disposizione di Legge e il coefficiente applicato rientri nei range fissati dal Legislatore se chiaramente lo andiamo a considerare applicando il frazionamento orario eseguito in noni, come scrive il Legislatore,  e non, come vorrebbe il TAR, in 24esimi.